中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院教授 徐擁軍

　　此次頒布的《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），是檔案法之下最重要的檔案行政法規(guī)，對于推進中國檔案事業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義?！秾嵤l例》具有以下“五個統(tǒng)一”的特點：

　　一、政治性與專業(yè)性的統(tǒng)一

　　檔案工作既是一項政治性工作，又是一項專業(yè)性工作?！秾嵤l例》反映了檔案工作這一特點和要求，具有鮮明的政治性與專業(yè)性。

　　政治性。一是《實施條例》是檔案系統(tǒng)學(xué)習貫徹習近平法治思想的最新成果。黨的十八大以來，檔案事業(yè)迅速發(fā)展，兼具重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域和涉外領(lǐng)域的特點，需以良法促進發(fā)展、以良法保障善治。制定《實施條例》是推進法治中國建設(shè)的內(nèi)在要求之一。《實施條例》反映了檔案領(lǐng)域科學(xué)立法、民主立法、依法立法的最新成果，對于建設(shè)中國特色檔案法律制度規(guī)范體系具有重要意義。二是《實施條例》充分體現(xiàn)習近平總書記關(guān)于做好新時代檔案工作的一系列重要指示批示精神的要求。《實施條例》第三章“檔案的管理”、第四章“檔案的利用和公布”中各項條款都緊緊圍繞“四個好”“兩個服務(wù)”的宗旨，旨在從法律層面將其制度化。例如，第三十七條的規(guī)定即是為了發(fā)揮檔案記錄、留存國家歷史的重要價值，服務(wù)黨和國家工作大局、服務(wù)人民群眾。三是《實施條例》強調(diào)堅持“黨管檔案”的原則。例如，第三條進一步強化了“檔案工作姓黨”的政治屬性，對在檔案領(lǐng)域堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)“為黨管檔，為國守史，為民服務(wù)”的使命具有重要指導(dǎo)意義。

　　專業(yè)性?！秾嵤l例》的內(nèi)容規(guī)定，遵循了檔案工作的客觀規(guī)律，運用了科學(xué)的技術(shù)方法。例如，《實施條例》遵循文件生命周期理論，對檔案管理的每一階段或環(huán)節(jié)作了全面規(guī)定；遵循全宗理論，強調(diào)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的各內(nèi)設(shè)機構(gòu)要將應(yīng)歸檔的材料收集齊全，“定期交本單位檔案機構(gòu)或者檔案工作人員集中管理”，使一個單位的全部檔案形成一個有機整體（全宗）。又如，《實施條例》運用現(xiàn)代信息技術(shù)知識，對檔案信息化建設(shè)的管理要求與技術(shù)要求作了具體規(guī)定。

　　二、繼承性與創(chuàng)新性的統(tǒng)一

　　《實施條例》作為對檔案法的細化、對原《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱原《實施辦法》）的修改，堅持守正創(chuàng)新、穩(wěn)中求進，在繼承現(xiàn)行檔案法律法規(guī)核心成果的基礎(chǔ)上，在制度層面和技術(shù)層面進行了適當創(chuàng)新。

　　繼承性。從立法內(nèi)容看，對于原《實施辦法》有關(guān)檔案分級制度、檔案工作表彰與獎勵、相關(guān)檔案主體職責、檔案移交進館等方面的規(guī)定，《實施條例》進行了合理化保留與沿用。例如，《實施條例》第十條在原《實施辦法》第六條的基礎(chǔ)上，新增第三款“在重大活動、突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案工作中表現(xiàn)突出的”作為檔案工作表彰、獎勵的情形之一，即是對檔案法第二十六條規(guī)定的一種落實；與原《實施辦法》第十三條相比，《實施條例》第二十條總體維持了原有對機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織定期向有關(guān)國家檔案館移交檔案的責任規(guī)定，僅作了一些文字表述上的微調(diào)。

　　創(chuàng)新性。一是《實施條例》以破解當前檔案工作中痛點難點問題為導(dǎo)向，作出了制度層面的創(chuàng)新規(guī)定。例如，對于檔案工作責任制，《實施條例》第十八條細化、擴充了檔案法的規(guī)定，首次提出“健全單位主要負責人承擔檔案完整與安全第一責任人職責相關(guān)制度”；對于檔案服務(wù)外包，《實施條例》第二十八條在檔案法第二十四條基礎(chǔ)上，進一步規(guī)定了受委托檔案服務(wù)企業(yè)應(yīng)符合的條件；對于檔案開放利用，《實施條例》首次提出“推進檔案查詢利用服務(wù)線上線下融合”“促進檔案文獻出版物、檔案文化創(chuàng)意產(chǎn)品等的提供和傳播”等；對于檔案監(jiān)督檢查，《實施條例》增設(shè)專章對檔案工作情況定期報送、違法行為調(diào)查處理、執(zhí)法人員資格要求等予以規(guī)范。二是《實施條例》以推進檔案工作數(shù)字轉(zhuǎn)型為目標，提出了技術(shù)層面的創(chuàng)新要求。這集中體現(xiàn)于《實施條例》新增“檔案信息化建設(shè)”專章，重點對電子檔案管理信息系統(tǒng)、重要電子檔案異地備份、數(shù)字檔案館（室）、數(shù)字檔案資源共享標準建設(shè)等予以明確規(guī)定。

　　三、整體性與協(xié)調(diào)性的統(tǒng)一

　　《實施條例》作為一部獨立成文的行政法規(guī)，自成一體，完整涵蓋檔案工作的各個主要方面；作為中國特色社會主義法律體系的組成部分，遵循“法法銜接”原則，與相關(guān)法律法規(guī)協(xié)調(diào)一致。

　　整體性。一是從結(jié)構(gòu)來看，《實施條例》各個章節(jié)前后關(guān)聯(lián)，形成嚴密整體。在宏觀層面上突出了“整體性治理”，即對檔案治理體系、檔案資源體系、檔案利用體系、檔案安全體系“四個體系”建設(shè)作出規(guī)定；在微觀層面上突出“全流程管理”，即對檔案收集、整理、保管、利用等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)提出要求。二是從規(guī)制對象來看，《實施條例》涉及檔案事業(yè)發(fā)展的各相關(guān)利益主體。例如，《實施條例》第十一條、第十二條、第十三條等對國家檔案主管部門、縣級以上地方檔案主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等不同層級主管單位的檔案工作職責進行了全面規(guī)定。

　　協(xié)調(diào)性?！秾嵤l例》追求功能適當、銜接有效，在維持內(nèi)在整體性的基礎(chǔ)上廓清了其與相關(guān)法律法規(guī)的應(yīng)然界限。一是《實施條例》強調(diào)與其他檔案法律法規(guī)的有效協(xié)調(diào)。其向上遵從檔案法，體現(xiàn)檔案法的立法精神與總體要求；向下汲取《國家檔案館檔案開放辦法》《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》等要義，凸顯檔案法律制度規(guī)范體系的內(nèi)在貫通。例如，《實施條例》第四章中有關(guān)檔案開放審核、檔案延期開放、開放檔案利用等規(guī)定即體現(xiàn)了與《國家檔案館檔案開放辦法》的協(xié)調(diào)。二是《實施條例》注重與數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、政府信息公開等其他相關(guān)法律法規(guī)的有效銜接。例如，在檔案出境方面，《實施條例》強化檔案出境與數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域法律法規(guī)的協(xié)同，明確檔案或者復(fù)制件出境涉及數(shù)據(jù)出境的，還應(yīng)當符合國家關(guān)于數(shù)據(jù)出境的規(guī)定。

　　四、前瞻性與現(xiàn)實性的統(tǒng)一

　　《實施條例》具有面向未來與立足當下的雙重特征，一方面以前瞻視野引領(lǐng)檔案事業(yè)發(fā)展未來走向，另一方面以現(xiàn)實眼光回應(yīng)檔案事業(yè)發(fā)展當下需求。

　　前瞻性?！秾嵤l例》立足于推動檔案事業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的長遠目標，將先進理念滲透于條文之中，為檔案工作未來發(fā)展指明引領(lǐng)方向。例如，基于數(shù)據(jù)思維，第二十五條、第二十七條、第四十四條等分別提及數(shù)據(jù)匯集、數(shù)據(jù)出境、數(shù)據(jù)共享等內(nèi)容，指引檔案工作緊跟大數(shù)據(jù)時代發(fā)展潮流；基于檔案治理理念，第九條鼓勵各種社會力量以各種方式參與和支持檔案事業(yè)發(fā)展，以實現(xiàn)檔案工作協(xié)同共治。

　　現(xiàn)實性。一是針對檔案工作中存在的痛點難點、短板弱項，《實施條例》積極回應(yīng)、有效規(guī)制，為化解現(xiàn)實困境提供明確的法律依據(jù)。例如，第四條、第二十三條通過強化縣級以上人民政府的責任擔當與嚴禁國家檔案館館舍違規(guī)使用行為，保證檔案保管空間的充足。二是《實施條例》注重可操作性與可執(zhí)行性，避免相關(guān)規(guī)定過于抽象而難以落地。例如，第三十五條對檔案公布的形式加以明確，以使相關(guān)主體在實踐過程中有法可依；第三十九條將“電子檔案來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的相應(yīng)條件明晰化，為相關(guān)主體優(yōu)化管理措施和技術(shù)手段提供了方向指引。三是考慮到不同地區(qū)、單位檔案工作的不同情況，《實施條例》為檔案事業(yè)發(fā)展預(yù)留了自主化與個性化空間。例如，為避免重要檔案資源流失，將部分具有鮮明地域特色和內(nèi)容特色的檔案等納入監(jiān)管范圍，《實施條例》第二條規(guī)定，反映地方文化習俗、民族風貌、歷史人物、特色品牌等的檔案的具體范圍可以由省級檔案主管部門會同同級有關(guān)部門確定。

　　五、規(guī)范性與引導(dǎo)性的統(tǒng)一

　　《實施條例》以“軟”“硬”兩手策略，一方面通過強制性條款約束相關(guān)主體依法行事，另一方面通過鼓勵性條款引導(dǎo)相關(guān)主體積極作為，以此推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

　　規(guī)范性。《實施條例》以正向約束與反向懲戒實現(xiàn)其強制規(guī)范性。在正向約束方面，《實施條例》使用“應(yīng)當”一詞明確規(guī)定相關(guān)主體的法定義務(wù)。例如，第二十條規(guī)定，機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當定期向有關(guān)的國家檔案館移交檔案。對于這些主體而言，移交檔案是其必須承擔的法定義務(wù)。在反向懲戒方面，《實施條例》在第七章“法律責任”中明確違法行為的處罰措施，進一步彰顯強制規(guī)范性。例如，第四十九條規(guī)定，單位或者個人拒絕歸檔或不按照國家規(guī)定移交檔案的，由縣級以上檔案主管部門責令限期改正，相關(guān)主體的責任落實得到進一步規(guī)制。

　　引導(dǎo)性。對于有利于檔案事業(yè)發(fā)展的“不必須行為”，《實施條例》采用“鼓勵”“支持”等表述對其加以引導(dǎo)。例如，第四十二條規(guī)定，國家鼓勵有條件的單位加強檔案資源深度挖掘和開發(fā)利用；第四十三條規(guī)定，國家鼓勵有條件的單位開展數(shù)字檔案室建設(shè)，以“先行一步”的方式回應(yīng)當前檔案工作水平的不均衡性，進而最終實現(xiàn)國家檔案事業(yè)的全局性發(fā)展與整體性進步。